新聞中心

　　今年全國(guó)兩會(huì)的重要議題之一就是審議“十三五”規(guī)劃綱要（草案）。這一草案首次寫(xiě)入PM2.5等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。綱要草案提出，今后5年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、能耗、二氧化碳排放量分別下降23%、15%、18%，森林覆蓋率達(dá)到23.04%，還提出地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)超過(guò)80%、地表水質(zhì)量達(dá)到或好于Ⅲ類(lèi)水比例超過(guò)70%等目標(biāo)。
　　
　　大氣、水兩類(lèi)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)首次納入作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的約束性指標(biāo)，這是一個(gè)重大信號(hào)，具有劃時(shí)代特殊意義，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)與方向的戰(zhàn)略調(diào)整，指明了“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的核心與方向。當(dāng)前，要深刻理解、認(rèn)真領(lǐng)會(huì)，并以此指導(dǎo)“十三五”生態(tài)環(huán)保工作。
　　
　　環(huán)境質(zhì)量納入約束性指標(biāo)符合環(huán)境治理的客觀(guān)規(guī)律，是我國(guó)發(fā)展觀(guān)的重大創(chuàng)新，具有歷史必然性和戰(zhàn)略性意義。
　　
　　國(guó)際環(huán)境治理進(jìn)程表明，大規(guī)模污染物排放量控制之后應(yīng)轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)控制。以日本為例，1955年前日本致力于污染源排放強(qiáng)度控制，1956年~1991年逐步過(guò)渡到環(huán)境質(zhì)量和污染物排放強(qiáng)度并重，1992年后確定為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人體健康、建立可持續(xù)發(fā)展社會(huì)。美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家上世紀(jì)70年代開(kāi)始大幅控制二氧化硫排放量，上世紀(jì)90年代起轉(zhuǎn)向以降低主要污染物濃度為導(dǎo)向的治理氮氧化物和VOC綜合治理，用25年~30年左右的時(shí)間逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量全面改善。
　　
　　我國(guó)自“九五”實(shí)施總量控制，“十一五”起實(shí)施污染物排放總量約束性控制，經(jīng)過(guò)十余年大工程、大治理的不懈努力，主要污染物減排成效明顯，4項(xiàng)重點(diǎn)污染物的濃度進(jìn)入下降通道，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善，這為環(huán)境質(zhì)量管理創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件。必須加強(qiáng)形勢(shì)預(yù)判、把握規(guī)律，盡早、主動(dòng)地改革轉(zhuǎn)型，調(diào)整戰(zhàn)略重點(diǎn)，圍繞提高環(huán)境質(zhì)量這一核心，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，推動(dòng)環(huán)境管理的系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平提升。
　　
　　從規(guī)制、整治、征服自然到約束人的行為方式，這種發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型，必須以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)約束性控制為抓手推動(dòng)落實(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一些地方重發(fā)展、輕環(huán)保，發(fā)展硬、保護(hù)軟，GDP考核的指揮棒導(dǎo)向作用過(guò)強(qiáng)，造成了發(fā)展的不平衡性、不可持續(xù)性。綠色發(fā)展理念提出的綠色富國(guó)綠色惠民、為人民提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的要求，必須通過(guò)落實(shí)環(huán)境質(zhì)量約束性要求來(lái)實(shí)現(xiàn)。約束性環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)沒(méi)有完成，GDP等預(yù)期性指標(biāo)再搶眼也缺乏底色?！笆濉逼陂g，資源環(huán)境民生方面的約束性指標(biāo)數(shù)量增加、分量加重、占比提高，具體體現(xiàn)和落實(shí)了綠色發(fā)展理念，有利于全社會(huì)更好地統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)、人與自然的關(guān)系，更加牢固樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的思想，將生態(tài)環(huán)保由以往的制約因素轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三者協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。
　　
　　對(duì)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)進(jìn)行約束性控制，表明了國(guó)家提高環(huán)境質(zhì)量的堅(jiān)強(qiáng)決心和堅(jiān)定信心，體現(xiàn)了民心所向。
　　
　　約束性指標(biāo)屬政府職責(zé)，代表著更多地提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的公共服務(wù)承諾。我國(guó)在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中首次將目標(biāo)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。預(yù)期性指標(biāo)主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為來(lái)實(shí)現(xiàn)；約束性指標(biāo)是政府在公共服務(wù)和涉及公共利益領(lǐng)域?qū)τ嘘P(guān)部門(mén)提出的工作要求，是政府要通過(guò)合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，必須實(shí)現(xiàn)、必須完成的指標(biāo)，具有強(qiáng)烈的國(guó)家意志。
　　
　　基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)，環(huán)境質(zhì)量約束性指標(biāo)的提出，代表了政府向社會(huì)、向人民的莊嚴(yán)承諾。習(xí)近平總書(shū)記提出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，標(biāo)志著政府從關(guān)注提供服務(wù)過(guò)渡到服務(wù)結(jié)果本身。治污減排是服務(wù)、是手段，而把環(huán)境質(zhì)量即治污減排的結(jié)果作為目標(biāo)，標(biāo)志著政府環(huán)境管理思路與定位的重大轉(zhuǎn)變。
　　
　　環(huán)境質(zhì)量納入約束性指標(biāo)體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標(biāo)要求，體現(xiàn)質(zhì)量倒逼。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量一直處于“局部改善、整體惡化”的態(tài)勢(shì)。黨的十八屆五中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”目標(biāo)，對(duì)全國(guó)尺度、大范圍、多要素環(huán)境質(zhì)量改善程度提出明確要求，就是從穩(wěn)中趨好、變局部改善為總體性改善，這就要求做到改善領(lǐng)域要全面、改善程度要明顯、改善成果要惠益大多數(shù)群眾。具體而言，“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的基本要求是環(huán)境質(zhì)量只能變好、不能變差、不能退步；基本表現(xiàn)是主要環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)有所好轉(zhuǎn)，一些關(guān)注度高、影響范圍大的突出環(huán)境問(wèn)題（如霧霾、城市黑臭水體）等得到基本解決，一些污染嚴(yán)重的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，一些代表性區(qū)域率先達(dá)標(biāo)。對(duì)環(huán)境質(zhì)量實(shí)施約束性控制，就是在具體指標(biāo)上落實(shí)總體改善要求，表明了黨和政府提高環(huán)境質(zhì)量的決心，是向污染宣戰(zhàn)的戰(zhàn)役目標(biāo)導(dǎo)向。
　　
　　環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)具有可評(píng)價(jià)性和可感知屬性，可以滿(mǎn)足全面小康社會(huì)的環(huán)境要求，符合老百姓環(huán)境期盼。群眾關(guān)注的主要是環(huán)境治理的結(jié)果而非過(guò)程，要主動(dòng)適應(yīng)這種社會(huì)公眾訴求。應(yīng)該看到，具有效果評(píng)價(jià)意義的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的提出，使“生態(tài)環(huán)境總體改善”總體目標(biāo)進(jìn)一步具體化、形象化、生活化。這就要求各級(jí)政府必須用硬措施應(yīng)對(duì)硬挑戰(zhàn)，抓出一批人民群眾看得見(jiàn)、摸得著、能受益的環(huán)境治理成果。
　　
　　環(huán)境質(zhì)量納入約束性指標(biāo)只是一個(gè)起步，更重要的是有約有束、有商有量地強(qiáng)化落實(shí)地方政府負(fù)責(zé)的剛性要求，構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量管理的機(jī)制體制政策制度體系。
　　
　　一是構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境目標(biāo)管理模式?！笆濉逼陂g，生態(tài)環(huán)保目標(biāo)設(shè)計(jì)上要體現(xiàn)《規(guī)劃綱要》中環(huán)境質(zhì)量的剛性約束要求，建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)指標(biāo)體系。在國(guó)家“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃研究編制的同時(shí)，就要同步考慮水、氣的約束性指標(biāo)的落地、落實(shí)、落細(xì)問(wèn)題。實(shí)施質(zhì)量目標(biāo)的年度和省市分解，實(shí)現(xiàn)可監(jiān)測(cè)、可分解、可統(tǒng)計(jì)、可評(píng)估、可考核。要兼顧2015年基數(shù)、氣象水文邊界條件的變化等因素，科學(xué)合理地將“國(guó)家與社會(huì)公開(kāi)約定”的各項(xiàng)質(zhì)量改善約束性目標(biāo)落實(shí)到各省、各區(qū)域、各流域、各城市、各控制單元，形成約束性的指標(biāo)目標(biāo)集。目前不少省市并沒(méi)有將環(huán)境質(zhì)量納入約束性控制，重點(diǎn)流域、首批實(shí)施新環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)的74個(gè)城市外的不少地方，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理的基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱，需要大力推動(dòng)。
　　
　　二是上下結(jié)合實(shí)施環(huán)境質(zhì)量清單式管理。與過(guò)去的總量目標(biāo)較多實(shí)施自上而下的管理方式不同，由于我國(guó)環(huán)境質(zhì)量具有區(qū)域分化的特征，因此，提高環(huán)境質(zhì)量工作具有差異性和自下而上的特征?！笆濉逼陂g，要“上下協(xié)商互動(dòng)”，以“好差兩頭”、“大小并重”、遠(yuǎn)近結(jié)合、可行可達(dá)、分級(jí)管理、公眾參與等原則，將公眾最希望解決的環(huán)境問(wèn)題列入清單，質(zhì)量改善要求落地，制定工作重點(diǎn)、治理進(jìn)程、階段目標(biāo)，確定量化要求，進(jìn)行總量質(zhì)量模擬響應(yīng)分析，實(shí)施網(wǎng)格化監(jiān)管。
　　
　　三是實(shí)施質(zhì)量目標(biāo)國(guó)家考核、國(guó)家監(jiān)測(cè)。以環(huán)境質(zhì)量為核心的監(jiān)測(cè)、考核和評(píng)估體系，以及相關(guān)的機(jī)制體制尚未完全建立，需要抓緊推動(dòng)。環(huán)境質(zhì)量約束性控制，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，這是環(huán)保法最基本的精神，也與黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)一脈相承。按照《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》要求，要重構(gòu)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，上收環(huán)境質(zhì)量考核監(jiān)測(cè)事權(quán)，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，重點(diǎn)將國(guó)家大氣、水、土壤、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)事權(quán)全部上收到中央本級(jí)，確保數(shù)據(jù)真實(shí)有效，確保環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)有約束力，做實(shí)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督考核。
　　
　　四是實(shí)施系統(tǒng)治理和精準(zhǔn)治理，提高治理實(shí)效。進(jìn)行系統(tǒng)管理，就是要統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、總量控制、達(dá)標(biāo)排放、生態(tài)保護(hù)等舉措，運(yùn)用多種手段進(jìn)行綜合治理，實(shí)施多污染物協(xié)同控制，謀劃實(shí)施一批重大工程、重大項(xiàng)目和重大政策。治污減排要在各領(lǐng)域響應(yīng)改善質(zhì)量的要求，從過(guò)程控制的角度，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)治理、優(yōu)化制度、突出重點(diǎn)領(lǐng)域、落實(shí)重大工程。必須由地方政府根據(jù)地方差異化情況提出有針對(duì)性、有效性的措施，一區(qū)一策科學(xué)施治，排污單位要遵從質(zhì)量改善差異化要求，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)治理、精準(zhǔn)發(fā)力。
　　
　　五是實(shí)施質(zhì)量目標(biāo)的監(jiān)督考核和問(wèn)責(zé)。已經(jīng)出臺(tái)的“大氣十條”、“水十條”，以及即將出臺(tái)的“土十條”，核心思想就是提高環(huán)境質(zhì)量，其配套的考核辦法體現(xiàn)了質(zhì)量約束的思想。“大氣十條”空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況考核指標(biāo)，終期考核實(shí)施質(zhì)量改善績(jī)效“一票否決”，同時(shí)以環(huán)境質(zhì)量排名的方式落實(shí)城市政府職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督，督促地方政府履責(zé)。以三個(gè)“十條”的出臺(tái)和實(shí)施為基礎(chǔ)，完善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，改革完善環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，轉(zhuǎn)變環(huán)境保護(hù)部門(mén)角色，從“督企”轉(zhuǎn)向“督政”，對(duì)環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到約束性要求的，應(yīng)有系統(tǒng)的罰則，并與生態(tài)補(bǔ)償資金、實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)懲等掛鉤，建立調(diào)動(dòng)地方改善環(huán)境質(zhì)量積極性、主動(dòng)性的政策機(jī)制。
　　
　　（作者：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤）(來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào))文章鏈接：中國(guó)環(huán)保在線(xiàn)